聚焦“特大暴雨安全風險治理” 更好地健全公共安全體系

人類始終在與自然災害做著艱苦卓絕的斗爭。特大暴雨作為巨災，是全球直面的治理難題。此次7·20特大暴雨災害應對中，各方面做出最大程度的努力，發揮出應急救援的成效。客觀上存在的個別問題，需要通過完善制度、優化機制、提升技術、風險共擔等方式綜合改進，更好地健全公共安全體系。

8月9日，由中國人民大學國家發展與戰略研究院、經濟學院、中誠信國際信用評級有限責任公司聯合主辦的CMF宏觀經濟熱點問題研討會(第32期)于線上舉行。

本期論壇由中國人民大學一級教授、經濟研究所聯席所長、中國宏觀經濟論壇(CMF)聯席主席楊瑞龍主持，聚焦“特大暴雨的安全風險治理”，知名經濟學家和應急管理領域專家毛振華、游志斌、朱偉、唐鈞、呂孝禮聯合解析。

論壇第一單元，中國人民大學公共管理學院教授、危機管理研究中心主任唐鈞代表論壇發布CMF中國宏觀經濟專題報告。報告從三個方面展開：特大暴雨的安全風險、涉災群眾的安全需求和防災應急治理體系。

特大暴雨的安全風險

安全風險評估要考慮致災因子、承災環境、應災主體三方面因素。

致災因子需聚焦直接致死和間接致命的點位及原因。此次特大暴雨中，房屋倒塌、洪水、地鐵溺亡、路段塌方、山體滑坡、泄洪、泥石流、隧道進水相繼成為致災因子。7月17日至8月2日，洪水和泥石流、房屋倒塌、地下空間(包括隧道、地鐵等)溺亡是占比前三的致死原因或點位。

承災環境需關注薄弱環節和連鎖反應。從7·20特大暴雨來看，薄弱環節的安全“短板”決定最終安全結果，而連鎖反應擴大了安全損害。第一，危險區域待嚴管。特大暴雨災害具有傳導效應，會引發滑坡泥石流等次生災害，增加災害危險性，若本應是“無人區域”的高危區域，仍然違法違規存在著生產或生活，就很可能導致人員傷亡或財產損失。第二，設防標準與安全保障之間存在差距，就可能出現房屋坍塌、道路塌方、工地塌方，并導致不同程度的積水，可能造成人員傷亡。第三，排水系統仍然有待進一步改進、應急處置仍然有缺憾，特大暴雨作為極端氣象災害易引發地質災害等，由于排水設施的局限，可能造成交通停滯、隧道、地鐵積水等，再疊加應急處置方案和設備的缺憾，容易導致人員傷亡。

應災主體需改進技能缺憾和管理瑕疵。在應急管理和安全管理過程中，要做足風險防治，否則容易在災時引發公共安全問題。基于當前應急管理已取得成效，下一步需要重點改進和優化的方向包括：新型風險管理、救災技能與災害認知、監測預警與信息發布、危險區域與設防標準提升、救援無縫銜接和有效聯動、災害信息與謠言應對、危機決策優化、多方協調與應急響應等。

在做特大暴雨類的安全風險治理過程中，不僅要看到人員死亡的數量，還要深入分析死亡原因，分析承災環境是否有足夠的風險承受能力，以及應災主體是否存在著技能欠缺、管理瑕疵等容易導致救援失誤的具體問題。致災因子、承災環境和應災主體三方面既各有機理，又融合交互，整體形成了公共安全風險的來源和特征。

涉災群眾的安全需求

要形成以群眾為中心、以人民的生命安全需求為中心的應急救援格局，就要深入分析涉災群眾的安全需求。從直觀分析來看，涉災群眾的安全需求可分為個體生存需求、群體生活需求、社會生產需求三個維度。從不同階段來看，可劃分為災害前、災害時、災害后三個階段群眾的特定需求。

“個體+生存”的需求主要涉及災害前和災害時兩個階段。災害前，個體生存需求包括高危氣象預警和明確的行動指令。在本次7·20特大暴雨災害中，鄭州氣象局從19日至20日連發五次氣象災害紅色預警，履行了相關預警職責，但涉災地區居民反映其收到的手機短信中只包含“紅色預警信號”“降水量達50毫米以上”“請注意防范”等信息，缺少具體的防災御災行動指令。災害時，不同類型涉災個體面臨的生存困境不同，且在災害救援發展的不同階段涉災群眾的需求也存在差異，對涉災群眾的多元化需求進行分析，是為其提供所需物資和安全服務的前提。同時，在應急物資的供給中應重點關注老弱病殘孕及女性等群體的特殊需求。

“群體+生活”的需求包括社區生活、心理疏導、家人團聚等需求服務。社區生活恢復需求包括社區內的清淤、垃圾清理、防疫消殺等等;心理疏導需求則主要針對部分出現災難癥候群癥的涉災群眾開展心理健康服務;家人團聚需求要解決包括遇難家屬難團聚、親人間通訊聯絡等問題;此外還需要對寵物安置、尋找等細節問題加以重視，防止個別涉災群眾因為搜尋寵物等原因而遇險、甚至遇難。

“社會+生產”的需求包括社會整體的排洪排水及防疫消殺、搶救農作物和牲畜、供電供水設施搶修以及逐步恢復企業生產等更多方面。在特大暴雨災害應急處置的全流程中，善后工作有時候比搶險救援更難、更艱巨。

總體來看，涉災群眾的安全需求具有分主體、分階段、分情景等多種復雜的情況，在實現“生存”的基礎上要做精細化的分析，來滿足涉災群眾高層次和多元化的安全需求。這是提高群眾安全感最根本的一項工作。

防災應急治理體系

在前述兩個基礎上，唐鈞提出防災應急治理體系的三點建議，分別是有效高危預警、科學應急決策和全域聯合應急。

有效高危預警包括“預警”“有效”“前置”三要素。“預警”指分類分級分區精細化預警、“第一響應人”開展有效“現場預警”;“有效”指完善高危預警的聯合發布和快速響應機制，屬地要做出及時響應和聯動管理;“前置”指要建立健全高危預警推動重建階段的安全風險根源處置機制。

科學應急決策包括“知己知彼”“動態調整”“綜合決策”三要素。“知己知彼”指不僅要了解災害和安全風險，還要基于自己的實際承受力做出科學應急決策。“動態調整”指要做出基于開展區域聯動、切斷連鎖反應的科學應急決策。“綜合決策”是指在特大暴雨災害科學應急決策中，善用“規避—應對”、“單干—共擔”等應急決策模型。

全域聯合應急包括“依靠專業力量”“聯合社會力量”“形成優勢互補”三要素。在這次7·20特大暴雨災害中，軍隊、武警、民兵等專業力量快速作戰、參與救援，是應急救援的“中流砥柱”。其次，要聯合社會力量，既包括志愿者，也包括有一定專業技能的救援隊伍。在聯合的同時，還要做好優勢互補，發揮各自優勢、規避各自劣勢，更好地滿足涉災群眾多元化的安全需求。

最后，唐鈞建議，市縣政府應圍繞著安全風險、群眾安全需求和防災應急治理體系，盡快建立健全與風險相匹配的治理現代化和公共安全體系。

標簽： 暴雨 公共安全 環境 生產