住建部發(fā)文:嚴(yán)管大拆大建 老城區(qū)更新最多拆20%

地上11層、建筑最高點約52米，位于北京西海南側(cè)的積水潭醫(yī)院新北樓，曾突兀地橫插在首都老城區(qū)山水之間，將清朝年間民間評選出的“燕京小八景”之一——“銀錠觀山”的西山山脊線截成兩段。近日，積水潭醫(yī)院新北樓地上11層全部拆除完畢，這意味著該景觀視廊內(nèi)不再存在破壞景觀完整性的高層建筑。

上述整改項目是北京數(shù)十年來罕見的建筑降層案例，而北京拆除高層建筑風(fēng)貌以落實對老城人文和自然風(fēng)貌的保護，促進城市生態(tài)修復(fù)的做法，在住建部昨日印發(fā)的一份文件中也得到了呼應(yīng)和支持。

8月10日，住建部發(fā)布《關(guān)于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知(征求意見稿)》(下稱《通知》)，其中明確，城市更新不沿用過度房地產(chǎn)化的開發(fā)建設(shè)方式，片面追求規(guī)模擴張帶來的短期效益和經(jīng)濟利益;對各地涉及推倒重來、大拆大建的要徹底整改。

根據(jù)《通知》，要堅持應(yīng)留盡留，嚴(yán)格控制大規(guī)模拆除、新增建筑，嚴(yán)格控制大規(guī)模搬遷居民，確保住房租賃市場供需平穩(wěn)。

“這意味著城市更新正被鼓勵發(fā)展為一種漸進式、可持續(xù)的新模式。”中國房地產(chǎn)數(shù)據(jù)研究中心執(zhí)行院長陳晟在接受第一財經(jīng)采訪時表示，在這種模式下，留住了城市的文化脈絡(luò)，留住了城市原住民，并通過發(fā)展租賃住宅留住了新市民和青年人。

“城市更新思路由‘開發(fā)’向‘經(jīng)營’轉(zhuǎn)變，過去地方政府將城市更新當(dāng)作一種財富獲得方式的邏輯已經(jīng)行不通了。”陳晟說。

拆除量不超過20%、拆建比不宜大于2

在中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院院長王凱看來，該份《通知》的核心在于堅持“應(yīng)留盡留”，即通過嚴(yán)格控制大規(guī)模拆除、新增建筑，嚴(yán)格控制大規(guī)模搬遷居民，實現(xiàn)城市更新中從“拆改留”到“留改拆”的思路轉(zhuǎn)變。

“從‘留改拆’的思路出發(fā)，留的比例應(yīng)該更高，但高怎么一個程度?《通知》給出了一個原則性的概念，也就是說，想要保留住一個老城區(qū)的風(fēng)貌、機理和空間結(jié)構(gòu)，在規(guī)劃上至少要留住七八成的既有建筑，即便再新建，新建部分也需要和原有格局相耦合。”王凱進一步對第一財經(jīng)分析稱。

根據(jù)《通知》，在嚴(yán)控大規(guī)模拆除方面，除違法建筑和被鑒定為危房的以外，不大規(guī)模、成片集中拆除現(xiàn)狀建筑，原則上老城區(qū)更新單元（片區(qū)）或項目內(nèi)拆除建筑面積不應(yīng)大于現(xiàn)狀總建筑面積的20%。

在嚴(yán)控大規(guī)模增建方面，嚴(yán)格控制老城區(qū)改擴建、新建建筑規(guī)模和建設(shè)強度，原則上更新單元（片區(qū)）或項目內(nèi)拆建比不宜大于2。

“最多拆20%和拆建比不宜大于2，這兩個數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該結(jié)合起來看。”王凱說，將80%左右的建筑面積留下來，就完成了保護老城區(qū)底色的第一步;在拆除過程中，保證“拆建比不宜大于2”，不去翻倍開發(fā)量，老城區(qū)的格局就不會發(fā)生太大改變，這就完成了保護老城區(qū)底色的第二步，二者缺一不可。

而這兩項標(biāo)準(zhǔn)制定的背后，是以往城市更新實踐中，地方政府繼續(xù)沿用房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)思維，表現(xiàn)出大拆大建、急功近利的傾向，甚至出現(xiàn)隨意拆除老建筑、征遷居民、砍伐老樹等現(xiàn)象。

廣東省住房政策研究中心首席研究員李宇嘉對第一財經(jīng)表示，由于地方政府的經(jīng)濟建設(shè)、“大項目上馬”對于空間的訴求過于強烈，當(dāng)城市外延擴張受約束時，就會首先考慮對老城區(qū)這類低成本、低容積率的區(qū)域進行大拆大建，為房地產(chǎn)開發(fā)投資、基建投資和城市地標(biāo)性項目建設(shè)等釋放更多城市空間。“城市更新要告別大拆大建，在本質(zhì)上，也是告別房地產(chǎn)依賴，夯實房住不炒。”

為最大限度保留老城區(qū)具有特色的空間格局和肌理，《通知》稱，保持老城格局尺度。鼓勵對舊居住區(qū)、舊廠區(qū)、舊商業(yè)區(qū)等進行修補、織補式更新，合理控制建筑高度。

《通知》還明確，延續(xù)城市特色風(fēng)貌。不破壞地形地貌，不伐移老樹和有地方特征的現(xiàn)有樹木，不挖山填湖，不隨意改變或侵占河湖水系，不隨意改建具有歷史價值的公園，不隨意改老地名，杜絕“貪大、媚洋、求怪”亂象，嚴(yán)禁建筑抄襲、模仿、山寨行為，堅持低影響的更新建設(shè)模式，保留城市特有的地域環(huán)境、文化特色、建筑風(fēng)格等“基因”。

對于上述措施，王凱表示，很大程度上，將起到挽救性作用。在實地調(diào)研中，王凱發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前，有不少城市的老城區(qū)改造項目，尤其是歷史文化街區(qū)改造項目，更新建設(shè)主體只重視保留文物，而對于周圍公共建設(shè)、居民樓宇則實施拆除、改建，同時，對于城市的自然風(fēng)貌保護拋擲腦后，這樣既破壞了當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)，也讓城市的建筑失去了背景色。

“這樣一來，所謂的歷史文化街區(qū)也基本上就沒什么歷史文化氛圍了，而留存下來的文物就像是幾株孤零零的盆景一樣。”王凱表示，從這個角度來看，《通知》提到“應(yīng)保盡保”是恰逢其時的。

嚴(yán)控大規(guī)模搬遷

此前，部分城市區(qū)域由于陷于“過度房地產(chǎn)化的開發(fā)建設(shè)方式”，出現(xiàn)了因拆遷導(dǎo)致的被動式住房需求激增局面，以及在拆除重建的規(guī)劃藍圖被不當(dāng)炒作的背景下，老城區(qū)房價、租金連番上漲現(xiàn)象。對此，《通知》明確，嚴(yán)格控制大規(guī)模搬遷，確保住房租賃市場供需平穩(wěn)。

為嚴(yán)控大規(guī)模搬遷，《通知》稱，不大規(guī)模、強制性搬遷居民，改變社會人口結(jié)構(gòu)，割斷人、地和文化的關(guān)系。要尊重居民安置意愿，鼓勵以就地安置為主，改善居住條件，保持鄰里關(guān)系和社會結(jié)構(gòu)，更新單元(片區(qū))或項目居民就地、就近安置率不宜低于50%。

“這意味著，升級版的城市更新模式應(yīng)該以城市居民居住為導(dǎo)向。”貝殼研究院高級分析師黃卉表示，城市更新的目的是通過優(yōu)化城市功能、改造建筑物等，最終達到提升城市居民的生活環(huán)境的目的，而傳統(tǒng)的大規(guī)模拆建行為則可能會破壞城市獨特的風(fēng)貌，打破居民原有的生活狀態(tài)，帶來居住成本的升高。

老城區(qū)的大拆建不僅會增加原住民的居住成本，也會加劇新市民、低收入困難群眾租房困難。

58安居客房產(chǎn)研究院分院院長張波告訴第一財經(jīng)，在城中村等城市連片舊區(qū)，因租金相對較低、更能滿足職住平衡需求，往往是新市民和青年人來到大城市的重要棲身之所，而大規(guī)模、短時間的拆遷城中村，則會在相對長的一段時間加深大城市住房租賃市場供需失衡。

為確保住房租賃市場供需平穩(wěn)，《通知》稱，不大規(guī)模、短時間拆遷城中村等城市連片舊區(qū);鼓勵穩(wěn)步實施城中村改造，完善公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，改善公共環(huán)境，消除安全隱患，同步做好中低價位、中小戶型長期租賃住房建設(shè)，統(tǒng)籌解決新市民、低收入困難群眾等重點群體租賃住房問題，住房租金年度漲幅不超過5%。

李宇嘉認(rèn)為，在新的城市更新模式下，當(dāng)更新思路從區(qū)域開發(fā)轉(zhuǎn)向區(qū)域運營之后，公共服務(wù)短板將被全面補上，舊區(qū)避免了衰敗，住房功能配套更加齊全，存量住房供應(yīng)得到有效性提升，并成為歷史文化烙印深厚、功能復(fù)合的新區(qū)域，這將成為未來住房供給測改革的重要部分。

但如何通過存量更新為城市提供更多租賃住房，陳晟表示，最關(guān)鍵的是解決賬如何算平的問題。對此，《通知》稱，探索政府引導(dǎo)、市場運作、公眾參與的可持續(xù)模式，政府注重協(xié)調(diào)各類存量資源，加大財政支持力度，吸引社會專業(yè)企業(yè)參與運營，以長期運營收入平衡改造投入，鼓勵現(xiàn)有資源所有者、居民出資參與微改造。

“伴隨城市更新走向社會治理、生態(tài)治理和經(jīng)濟治理相結(jié)合的城市精細化運營模式，真正成為城市居民居住、生活條件的升級和改造的渠道，以人為本的新型城鎮(zhèn)化也能得到切實的推進，而這個理想愿景實現(xiàn)的前提之一，就是在存量市場中，解決住房供應(yīng)相對平衡的問題。”

標(biāo)簽： 可持續(xù) 房地產(chǎn) 拆建 建筑